Nhược điểm cơ chế đổi đất lấy hạ tầng
Cơ chế đổi đất lấy hạ tầng được xem là sáng kiến của Bà Rịa - Vũng Tàu từ những năm 90 đến năm 2009. Chính phủ ban hành nghị định thực hiện các dự án BT và Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục cơ chế đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng, chấp nhận cơ chế dự án BT.
Đến nay, hàng loạt dự án BT được nhiều nhà đầu tư đề xuất ở Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và nhiều nhà đầu tư khác.
Đại biểu Thạch Phước Bình (Trà Vinh) khi thảo luận tại hội trường Quốc hội chiều 27/5, đã thẳng thắn chỉ ra những bất cập liên quan đến bất cập trong việc thực hiện dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng chuyển giao (Hợp đồng BT).
Tuy nhiên, nhược điểm của phương thức BT chính là thay vì trả cho nhà đầu tư bằng công trình hạ tầng, bằng tiền thì nhà nước trả bằng tài sản công.
“Thực tế, những dự án BT giao cho nhà đầu tư thực hiện nơi thì chậm tiến độ, nơi độn vốn, có dự án doanh nghiệp đã nhận quỹ đất đối ứng rồi mải mê tiến hành xây dựng, phân lô, bán nền bỏ quên phần hạ tầng giao cho nhà nước" - đại biểu Bình nói.
 |
| Đại biểu Thạch Quốc Bình. |
Nhiều khoảng trống trong khung pháp lý
Đại biểu Thạch Phước Bình cho rằng, khung pháp luật giao cho BT còn nhiều bất cập. Dự án BT quy định ở nhiều văn bản pháp luật nhưng còn nhiều khoảng trống và còn chồng chéo.
Cụ thể, Luật Đất đai 2013 có khoản 3 Điều 155 quy định về việc nhà nước giao đất cho nhà đầu tư quản lý đất không có quy định cụ thể nào về đất đai, loại đất, giá trị đất đai trả cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án BT.
Nghị định số 43/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai có riêng Điều 54 quy định về đất đai thực hiện dự án BT và BOT nhưng cũng chỉ quy định về việc nhà nước giao đất và chuyển giao đất, không có quy định về loại đất đem đổi và xác định giá trị đất đem đổi.
Nghị định số 15 năm 2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư có 5 nội dung liên quan đến dự án BT được quy định, trong đó phân tích sâu hơn về khía cạnh lợi ích có thể thấy nhiều bất lợi cho nhà nước khi thực hiện nghị định này.
Trong đó, việc giao đất để trả cho nhà đầu tư hạ tầng trước khi hoàn thành công trình hạ tầng là không phù hợp về cơ chế nhà nước quy hoạch hạ tầng, đấu giá khu đất để trả cho nhà đầu tư lấy tiền xây dựng hạ tầng sẽ mang lại hiệu quả cao hơn, không có quy định chi tiết về đánh giá chất lượng, định giá giá trị công trình hạ tầng và định giá khu đất để trả cho nhà đầu tư là một khoảng trống pháp luật rất lớn.
“Nghị định khẳng định hợp đồng BT là căn cứ chủ yếu để hai bên nhà nước và nhà đầu tư thực hiện nhưng lại không có quy định cụ thể về loại hợp đồng này rằng nội dung có gì, cách thức làm ra sao, ai kiểm soát, kiểm soát từ đâu, nếu không thực hiện như cam kết thì xử lý như thế nào. Đây cũng là một khoảng trống về pháp luật” - ông Bình cho hay.
Bên cạnh đó, về nguyên tắc đất đai cho nhà đầu tư chỉ được thực hiện sau khi công trình hạ tầng đã được hoàn thành, nghiệm thu về chất lượng, quyết toán tài chính và kiểm toán độc lập, lúc đó mới biết rõ giá trị cụ thể.
Tuy nhiên, Nghị định số 15 cho phép thực hiện ngay trong lúc đang triển khai công trình xây dựng hạ tầng, tùy thuộc vào thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư dự án BT. Quy định như vậy chứa đựng nguy cơ thất thoát tài sản đất đai.
Hơn nữa, việc trả đất đai cho nhà đầu tư dự án BT trước khi hoàn thành công trình hạ tầng đặt ra vấn đề tại sao không đấu giá đất để lấy tiền xây dựng công trình hạ tầng, đó là kẽ hở pháp luật mà Nghị định số 15 tạo ra.
Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 cũng có hai điều quy định liên quan tới dự án BT là Điều 44 và Điều 117. Tuy nhiên, quy định này cũng chỉ là khung chung trong đó giá trị được xác định phù hợp với giá thị trường căn cứ vào quy định pháp luật có liên quan.
Mặc dù luật này có mở rộng các loại tài sản công để trả cho nhà đầu tư nhưng trên thực tế các nhà đầu tư dự án BT chỉ đòi trả bằng đất ở được sử dụng vô thời hạn.
Như vậy có thể thấy, dự án đầu tư theo hình thức BT được quy định chi tiết hơn tại Nghị định số 15 và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 nhưng lại nêu chưa cụ thể, đầy đủ trong Luật Đất đai năm 2013 và các nghị định hướng dẫn thi hành.
“Những quy định này vẫn tồn tại khoảng trống pháp luật, chỉ ở dạng quy định chung trong khi rất cần một khung pháp luật cụ thể về xác định giá trị công trình hạ tầng và xác định giá trị đất đai phải trả cho nhà đầu tư”, ông Bình nói.
Phải nghiệm thu hạ tầng rồi mới giao đất
Từ những phân tích trên, Đại biểu Bình kiến nghị của Đoàn giám sát là cần sớm ban hành Nghị định của Chính phủ nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật về đầu tư theo hình thức BT.
Theo đó nội dung của nghị định cần có quy định về điều kiện, phạm vi áp dụng, nội dung hợp đồng BT, quy trình đánh giá chất lượng hạ tầng và định giá hạ tầng, yêu cầu về thẩm định giá đất và tài sản gắn liền đem đổi lấy hạ tầng áp dụng cho trường hợp đấu thầu dự án BT không thành công.
Mặt khác, cần giới hạn phạm vi áp dụng dự án đầu tư theo hình thức BT chỉ được áp dụng tại những địa phương kém phát triển, nguồn thu ngân sách yếu kém mà ngân sách trung ương vẫn phải trợ giúp, hạ tầng chưa đủ để thu hút đầu tư.
Tại những địa phương có hạ tầng phát triển tốt thì không thực hiện dự án BT mà phải thực hiện cơ chế nhà nước đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng. Tại các địa phương này không cho phép thực hiện các dự án BT mà khuyến khích đầu tư công tư theo các hình thức khác dựa trên thu phí dịch vụ và sử dụng hạ tầng, dịch vụ công cộng.
“Về điều kiện áp dụng, cần có quy định chi tiết về yêu cầu phân tích chi phí lợi ích giữa cơ chế BT và cơ chế nhà nước đấu giá tài sản công để lấy tiền xây dựng hạ tầng làm cơ sở cho quyết định thực hiện dự án BT.
Bổ sung cơ chế đấu thầu dự án có sử dụng đất vào Luật Đất đai với phương thức chấm thầu vòng 1 về giải pháp công nghệ, chấm thầu vòng 2 về giấy phép đất đai cần sử dụng.
Cơ chế này được áp dụng đối với các dự án đầu tư bằng vốn ngân sách kể cả vốn bằng tiền hay bằng đất đai công sản, dự án BT. Hồ sơ đấu thầu các dự án BT phải được hội đồng thẩm định giá đất cấp quốc gia thẩm định về phần giá trị đất công, tài sản gắn liền đem đổi lấy hạ tầng”, ông Bình nói.
Đại biểu Bình cho rằng, cần có quy định cụ thể về nội dung được đề cập trong hợp đồng thực hiện dự án BT giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư tư nhân. Không cho phép giao đất để trả cho nhà đầu tư hạ tầng trước khi nghiệm thu, hoàn thành đánh giá chất lượng và định giá giá trị.
“Cần có quy định sử dụng đất ở để trả cho nhà đầu tư hạ tầng phù hợp với kế hoạch phát triển nhà ở cân đối với hạ tầng trong phát triển đô thị. Hơn nữa, mọi dự án công tư đối tác phải được công khai toàn bộ có sự giám sát của người dân và cơ quan nhà nước có liên quan. Đây là nguyên tắc cơ bản của một hệ thống quản trị tốt”, ông Bình nói.